4.4. A megvalósulás felmérése

A kormányzati cselekvések és eredmények tesztelése

A kutatás során a többek között Royed (1996) által is alkalmazott, egyedi ígéretekre épülő megközelítést választottuk. A teljesítés szempontjából így egy ígéret három értéket vehet fel: teljesült, nem teljesült, illetve részben teljesült. A besorolás számos számos dilemmát vetett fel.

Először is, kérdéses, hogy a teljesülést csak egyszeri döntésként, vagy az egész cikluson keresztül vizsgáljuk. Egy ígéretet beválthatnak egyszeri döntéssel, vagy a kormányzati ciklus végéig/annak átlagában. E különbségtétel egy elméleti megfontolásra épül: gyakran előfordul, hogy a kormány egy egyszeri döntésével ugyan teljesít egy választási ígéretet, de később azt érdemben visszaveszi. Ha például egy párt azt ígéri, hogy “X százalékkal növeljük Y állami szektorban a béreket”, az – más, a kontextust pontosító tényezők hiányában –, két esetben is teljesítettnek bizonyulhat: ha a kormány egyszeri X százalékos béremelésről határoz, illetve ha a ciklus végéig 50 százalékkal emelkedtek a bérek. Utóbbi beemelését az indokolja, hogy a választási program rendszerint az egész választási ciklusra szól – és feltételezhetően a választók is így értelmezik a programokat. (Ennek vizsgálata ugyanakkor nem tárgya kutatásunknak). A megkülönböztetésnek ugyanakkor természetesen nincs minden esetben értelme. Amennyiben az ígéret egyértelműen megállapíthatóan egy konkrét mozzanatra irányul, mint amilyen egy korábbi döntés (“visszaadjuk a nyugdíjasoktól elvett 52 milliárdot”), vagy egy jövőbeni egyszeri döntés (“létrehozzuk az ombudsmani hivatalt”), a ciklusátlagot vagy ciklusvégi állapotot nyilvánvalóan nem lehet vizsgálni. Ezekben az esetekben azonban az ígéret átírása során egyértelműen dokumentálni kell a szintetikus (mert már a kontextusra is utalva átírt) ígéretszöveg forrásait.

Egy másik probléma a különbség a kormányzati cselekvésre (pl. „3000 új rendőrt állítunk szolgálatba”), és a kormányzati eredményre (pl. „X százalékkal csökkentjük az autólopások számát”) vonatkozó ígéretek között. A cselekvésekre (output) irányuló ígéretek esetében elöljáróban fontos tisztázni, hogy csak a jogi formát öltő határozatok számítanak teljesítésnek, a bejelentések, kommunikációs akciók nem. Ez alól természetesen kivételt jelenthetnek az olyan esetek, amikor maga az ígéret is valamilyen deklarációra vonatkozott. Visszatérve a főszabályhoz: egy output-típusú ígéret maradéktalan teljesítéséhez elégséges valamely jogi norma formáját öltő kormányzati döntés meghozása (törvény, kormányrendelet, kormányhatározat, stb.). Ezek közül a kormány illetékességi körébe tartozó döntések nem okoznak különösebb problémát. Az Országgyűlés hatásköre esetében a választások után megalakult többségi kormányok (és minden vizsgált eset ilyen) sem jelentenek nehézséget – a koalíciós partner által megbuktatott indítványok kivételével (erről részletesebben a koalíciós kérdésekről szóló tanulmányban szólunk). A kormány és a kormánypárti frakciók között is előfordulhat feszültség, mely esetben az egyik javaslatot tesz az ígéret teljesítésére, és a másik fél ezt megakadályozza. Ebben az esetben az ígérettesztelés megint csak nem okoz gondot: a vállalás nem teljesültnek minősül. A jogi norma elfogadása cselekvés típusú esetekben csak akkor nem lehet így feltétel, ha maga a cselekvés explicit módon nem az elfogadásra irányul (hanem, pl. benyújtásra: “Az Országgyűlés elé terjesztjük az új felsőoktatási koncepciót.”). Explicit jelzés hiányában a pongyola megfogalmazások esetében (pl. “elősegítjük egy új törvényjavaslat megalkotását”) a teljesítést a pozitív kimenetelű zárószavazáshoz kötjük.

Rátérve az eredmény típusú (outcome) ígéretekre, ezek sajátossága az, hogy a kormány döntésén túl más szereplők döntései is befolyásolják az ígéret teljesülését. Ennek megfelelően a fenti, jogi norma központú megközelítés önmagában nem használható, ami kockázatokat hoz az elemzésbe. Ennek az egyik oka az, hogy az eredmény típusú ígéretek jelentős átfedést mutatnak az – esetleg szándékosan – rosszul specifikált, homályos, pontatlan stb., ígéretek körével. Az output ígéretektől való eltérésre példa lehet az, ha ahelyett, hogy egy konkrét jogszabálymódosítást javasolnának, csak annyit ígérnek: “garantáljuk a törvény előtti egyenlőséget”. Ezen ígéret teljesítése nem lehetséges a bíróságok együttműködése nélkül, miközben még az együttműködés garantálása esetén sem tudnánk pontosan, hogy hol az a határ, ahonnan teljesültnek tartható az ígéret. Az eredmény típusú ígéreteknél így legalább két bizonytalansági forrás van: a közpolitikai komplexitás, illetve másfelől (részben belőle következően) az – esetleg “elővigyázatosan” – nem konkrét megfogalmazás. A próbaprojekt egyes tapasztalatain nyugvó feltevés a későbbiekben egyben a kutatás egyik hipotéziseként is szolgálhat.

Az eredmény típusú ígéretek fenti sajátosságai miatt a tesztelés sem szorítkozhat a jogi normák vizsgálatára. A „négy év alatt 400 ezer munkahelyt teremtünk” jellegű ígéretek teljesülésének vizsgálata során a forráshasználat az ellenkező végletbe csap át: míg az outputok esetében egy pontosan meghatározott körhöz tartoztak a releváns információforrások, addig a kormányzati eredmények esetében éppenséggel minden hiteles forrás használata megengedett, legyen szó statisztikai adatokról, tudományos értekezésekről vagy interjúk során beszerzett véleményekről. A kormányzati eredmények teljesülésénél a kutatási adatok forrása heterogénebb, mint a kutatási cselekvések esetén.

További lényeges kérdés a teljesítés időpontja: itt megint azt érdemes mérlegelni, hogy mely tényezők múlnak kizárólag a kormány(pártok)on, illetve az általuk irányított bürokrácián. Ha az ígéret egy törvényhozási aktusra vonatkozott, akkor a teljesítés időpontja a sikeres zárószavazás. Egy esetleg ”ellenséges” államfői magatartás ugyanis a kormány szándékaival ellentétben késleltetheti a javaslat hatályba lépését. Hasonló problémák nem merülnek fel a kormányrendeletek, -határozatok stb., esetében. Az ilyen output ígéretek tekintetében az ígéretet tartalmazó szakasz hatályba lépése a mérvadó.

„Részben teljesült“

A tesztelési szakasz talán legnagyobb elméleti problémáját a „részben teljesült“ kategória értelmezése jelenti. A szakirodalomban ezt olyan esetek kapcsán szokták alkalmazni, amikor bizonyos lépések ugyan történtek az ígéret megvalósítása irányába, de az nem valósult meg teljes mértékben. Ebből is következik, hogy a fent említett esetek közül – legalábbis logikai értelemben – néhány esetben a „részben teljesült“ értéket nem veheti fel a teljesülést jelző változó. Ilyen eset az, ha úgymond eldöntendő kérdésről van szó, pl. hogy megszüntetnek adott formájában egy intézményt. De még ezekben az ügyekben is fennáll a lehetőség az árnyaltabb értékelésre, ha adott esetben nem megszüntetnek egy szervezetet, hanem csak átnevezik vagy szűkítik feladatkörét. Már ebből a példából is látszik, hogy a „részben teljesült“ kategória engedélyezésével fennáll a veszély, hogy az ígéretek többsége ide fog kerülni, hiszen ritkán találkozunk tökéletesen specifikált ígérettel.

A “részben teljesült” érték ezért elválaszthatatlan az ígéret pontosságának problémájától. Egy ígéret – legyen az cselekvés vagy eredmény jellegű – több szempontból is konkrét vagy homályos lehet. Előfordulhat, hogy nem tudjuk meg, hogy mikorra vállalja a párt a teljesítést. Ezekben az esetekben (kivétel, ha egyedi intézkedésről van szó, ld. fent) automatikusan a négyéves ciklus átlagát illetve a végén „mért“ helyzetet vesszük alapul. Ha például általánosságban, és pontosítások nélkül a „bérek vásárlóértékének 25%-os“ emelése szerepel a programban, a négyéves teljesítményt érdemes vizsgálni. Ha ugyanakkor arról szólt az ígéret, hogy egyszeri lépéssel 50 százalékkal emelik a béreket, akkor az egyszeri döntés értékelése a releváns szempont, nem a 4 éves átlag.

Egy ígéret pontatlan lehet akkor is, ha nem tudjuk meg pontosan, hogy milyen cselekvésre is vonatkozik a vállalás. Ha azt olvassuk, hogy a párt „megszünteti az önkormányzatok politikai megkülönböztetését”, akkor joggal merül fel a kérdés, hogy milyen tekintetben vannak/voltak megkülönböztetve. Megint csak, ha a szövegkörnyezetből egyértelmű, hogy pl. településméret szerint volt a megkülönböztetés az oktatási normatívák tekintetében, akkor értelmezhetővé válik a teljesítés három értéke. Előfordulhat, hogy nem tudjuk meg, hogy hogyan, mennyit vagy milyen arányban vállal teljesítést a párt. Ha például nem tudjuk meg, hogy pontosan hány ezer bérlakást építenének, és bármilyen bővülést teljesítésnek tekintenénk, ezzel az eljárásunk torzítana a nem konkrét ígéreteket megfogalmazó pártok javára. Erre egy megoldás lehetne, ha a teljesülési eredményeket súlyoznánk az ígéret információtartalmával, és ezáltal egy szubjektív tényezőket jobban háttérbe szorító teljesülési indexet alkothatnánk. A módszer hátulütője ugyanakkor az, hogy a leíró eredményekbe egy normatív elemet is beemel: ha egy párt szándékosan azt ígéri, hogy „több pénzt“ adna az önkormányzatoknak, de nem specifikálja, hogy hogyan és mennyivel, attól még a kutatás alapelvei szerint teljesítettnek minősülhet. (E módszer így további átgondolásra szorul, kiegészítő jellegű alkalmazásáról így még nincs döntés).

Értelmezési szabályok és szintetikus ígéretek

Annak érdekében, hogy a fent említett problémákat sztenderdizáljuk, és egységes megoldásokat kínáljunk ezekre, ahol ez lehetséges, bizonyos értelmezési szabályokat alkottunk. (Ezek szubjektív elemeket is tartalmaznak, így hatásuk a kutatás eredményeire érzékenység-vizsgálatokkal ellenőrizendő.) Az előző szakaszban tárgyalt „nem teljes“ ígéreteket ezen értelmezési szabályok segítségével újraírt, ún. szintetikus ígéretek megalkotására használhatjuk. Fontos hangsúlyozni, hogy ezek nem törvények, hanem hüvelykujjszabályok, melyeket az intuíció adott esetben felülírhat. A teljesség igénye nélkül álljon itt néhány példa e szabályokra.

Amennyiben egy ígéretben a „kezdeményezzük” kifejezés szerepel, úgy ezt „beterjesztünk egy törvényjavaslatot“, és nem „elfogadjuk“ értelemben használjuk. Ha „új szerepet szánna” egy párt egy intézménynek, úgy elvárható, hogy intézkedéseket hozzon ezen új szerep tekintetében. Ha azt írják, hogy „rugalmas rendszert vezetünk be“, ott a mondat értelme az, hogy a korábbinál „rugalmasabb rendszert“ vezetnének be. Ha „több pénzt“ adnának egy területre, úgy a kiindulópont a nominális érték lenne, lévén a politikusok gyakran tudatosan visszaélnek a fiskális illúzióval. Ahol ez alkalmazható, ott a „javítjuk a működési feltételeit”, „javítjuk a helyzetét”, „fejlesztjük az intézményeket” mondatokat „több pénzt adunk“ értelemben írjuk át. Másrészről viszont a „támogatjuk az egyházak feladatellátását” kitétel nem feltétlenül jelent emelést, hiszen ez a szinten tartásra is vonatkozhat. Az eltérés itt a „jobb lesz“ szinonimái, és az ilyen elemet nem tartalmazó szóhasználat között van.

További problémák

A fentiek mellett, a tesztelés során számos kisebb részletkérdés is tisztázásra vár, melyek adott esetben csak néhány ígéretet érintenek. Álljon itt mindössze két példa az ilyen problémákra. Gyakran előfordul, hogy egy közpolitikai tartalmat valamilyen hangzatosabb csomag vagy terv részeként valósítanának meg. Ezek teljesülésénél nem vesszük figyelembe a program elnevezését, csak tényleges közpolitikai tartalmát. Ennek megfelelően pl. irreleváns, hogy Széchenyi-terv címszó alatt nyújtottak be a kkv-ket támogató javaslatokat, vagy ilyen elnevezésre nem utaló – de azonos közpolitikai tartalmú – indítványként. Hasonlóképpen, ha nem Collegium 21 néven nyújtanak be kollégiumfejlesztési tervet, attól még megvalósulása esetén teljesítettnek tekinthető az ígéret. Egy másik, kisebb problémát jelentenek az olyan ígéretek, melyek – pl. külső tényezők vagy az ügyvezető kormány tevékenysége nyomán – már a kormányra kerülés előtt teljesültek. Ezeket valószínűleg a legcélszerűbb – hasonlóan a retorikai ígéretekhez – figyelmen kívül hagyni a teljesülési arányok vizsgálata során.

A tesztelési fázis eredményei

A tesztelés eredménye minden ígéret (cselekvések és eredmények) teljesülési aránya az adott választási ciklusban. Az eredményeket külön közöljük az egyszeri, illetve a ciklusátlag tekintetében is, jelölve, ha valamelyik objektív okokból (pl. az egyértelmű szövegkörnyezet miatt) nem alkalmazható. Az egyedi ígéretek esetében a háromosztatú besorolást használjuk, míg a teljes ciklus esetében további eseteket is jelölünk, a változó így öt értéket vehet fel: teljesült; teljesült, de utána teljesen “visszavonták”; teljesült, de utána részlegesen “visszavonták”; részben teljesült; nem teljesült.

Tekintettel arra, hogy az eredmények nagyon érzékenyek lesznek bizonyos eljárási szabályokra (pl. hol húzódik a határ a “részben teljesült” és a “teljesült” között), ezért érzékenység-vizsgálatokat is el kell végezni, és ezek kifutását közölni. A leíró eredmények közlésén túl már a politikatudomány kutatóközösségének értelmezésén múlik, hogy milyen további következtetések vonhatóak le – többek között – a mandátumelmélet, vagy szűkebben az ígéretek és a kormányprogram teljesítése tekintetében. Másrészről a leíró elemzés lehetőségei is bővíthetőek többek között a kutatási program által lehetővé tett nemzetközi összehasonlítások, illetve a hazai idősorok elemzése, valamint a kormányzati/ellenzéki pozíció vizsgálata által.